당근과 채찍 — 체류형 쉼터와 이행강제금 강화

상속받은 농지를 직접 경작하기 어렵다면 취득 경위와 현재 이용 상태, 적법한 임대 가능성을 먼저 확인해야 합니다. 단순히 오래 보유했다는 이유만으로 바로 이행강제금을 계산하는 것은 정확하지 않습니다.

처분의무 통지, 처분명령, 이행강제금 부과는 구별해야 합니다. 어떤 문서를 언제 받았는지에 따라 대응 기한과 불복 절차가 달라집니다.

상속으로 농지를 소유할 수 있는 경우에도 법이 정한 이용 요건을 확인해야 합니다. 위탁 임대 등 적법한 이용과 정당한 사유가 있는지는 농지의 구체적 상태에 따라 판단합니다.

농지법은 이런 현실에 대해 명확한 입장을 취하고 있습니다. 농지는 경작해야 합니다. 경작하지 않으면 처분해야 합니다. 처분하지 않으면 이행강제금을 부과합니다. 동시에 2025년 1월부터 시행된 농촌체류형 쉼터 제도는 농지를 활용할 수 있는 새로운 선택지를 열었습니다. 이 글에서는 농지 이행강제금의 부과 구조와 불복 절차, 그리고 농촌체류형 쉼터의 요건과 활용 방법을 함께 살펴봅니다.

농지 처분명령과 이행강제금의 법적 기준은 무엇인가

처분의무와 처분명령 — 농지법 제10조 · 제11조

농지법 제10조 제1항은 정당한 사유 없는 미경작 등 법정 사유가 발생하면 원칙적으로 1년 이내 처분하도록 합니다. 다만 일정한 토지거래허가구역 내 농지는 이 일반 절차에서 제외되고 제11조의 직접 처분명령 규정을 확인해야 합니다. 일반적인 처분의무기간이 지나도 처분하지 않으면 제11조에 따른 6개월 이내 처분명령 대상이 됩니다. 2026년 개정법은 직접 명령의 사유와 권한도 정하고 있으므로 적용 사유를 통지서와 현행 조문으로 대조해야 합니다.

미경작, 주말 · 체험영농 목적의 불이행, 농지 소유 상한 초과 등 처분 사유마다 요건이 다릅니다. 상속 농지도 농지법 제10조 제1항 제4호의2에 따른 이용과 정당한 사유를 확인해야 합니다. 한국농어촌공사 위탁 임대 등 법이 허용하는 이용은 단순 방치와 구별됩니다.

정당한 사유가 있는지는 자연재해 · 농지개량 · 질병 등 법령상 기준과 실제 사정을 대조합니다. 단순히 바쁘거나 향후 경작할 계획이 있다는 설명만으로 예외가 인정된다고 볼 수는 없습니다.

처분명령의 사실적 근거, 사전 통지와 의견 제출 · 청문 등 해당 절차에 필요한 요건을 확인하십시오. 통지서와 관련 서류를 확보해야 절차상 하자가 있는지 판단할 수 있습니다.

이행강제금의 구조 — 농지법 제63조

농지법 제63조에 따른 이행강제금은 감정가격과 개별공시지가 중 높은 가액의 25%입니다. 처분명령을 이행하지 않으면 부과하고, 명령을 이행할 때까지 매년 한 차례 반복 부과할 수 있습니다. 명령을 이행하면 새로운 부과는 중지하지만 이미 부과된 금액은 징수합니다.

이행강제금의 법적 성격은 행정상 간접강제 수단입니다. 벌금이나 과태료와 다릅니다. 벌금은 과거의 위반에 대한 형사 제재이고, 과태료는 행정질서벌입니다. 이행강제금은 미래의 의무 이행을 강제하기 위한 수단입니다. 따라서 처분명령을 이행하면(농지를 매도하면) 그 이후의 이행강제금은 부과되지 않습니다. 다만 이미 부과 · 확정된 이행강제금은 처분을 완료했더라도 납부 의무가 소멸하지 않습니다.

공유 상속 농지라면 상속인 사이의 협의가 지연되는 동안에도 통지된 기한은 따로 진행될 수 있습니다. 각자의 지분과 통지 대상, 실제 의무 이행 방법을 확인해야 합니다.

농촌체류형 쉼터 제도 — 2025년 1월 24일 시행

농촌체류형 쉼터의 구체적 기준은 농지법 시행규칙 제3조의2에 있습니다. 농막은 농자재 보관 · 농산물 간이 처리 · 농작업 중 일시 휴식을 위한 시설이고 주거 목적으로 사용할 수 없습니다. 쉼터는 농업인 또는 주말 · 체험영농을 하려는 사람과 그 세대원이 농작업을 위한 임시숙소로 직접 사용하는 시설입니다.

체류형 쉼터의 핵심 요건을 정리하면 다음과 같습니다.

면적 · 용도 : 쉼터의 연면적은 33㎡ 이하입니다. 같은 필지의 농막과 함께 설치하면 합산 연면적이 33㎡ 이하여야 하며, 돌출 처마 등이 있는 경우 별도의 건축면적 기준도 확인합니다. 상시 주거시설이나 임대 숙박시설로 사용하는 제도가 아닙니다.

시설 · 안전 : 전기 · 수도 · 오수처리 시설은 관련 법령과 현장 여건에 맞게 설치해야 합니다. 소방활동이 가능한 도로에 접하고 주택용 소방시설을 갖추어야 하며, 방재지구 · 붕괴위험지역 · 자연재해위험개선지구 등 설치 제한도 확인해야 합니다.

존치기간 : 신고한 가설건축물의 존치기간은 3년이고, 연장이 필요하면 3년 범위에서 건축조례가 정하는 횟수만큼 연장할 수 있습니다(건축법 시행령 제15조 제7항). 쉼터에 대해서는 조례로 연장 횟수를 정할 때 3회 이상으로 정할 수 있도록 해 두었으므로(농지법 시행규칙 제3조의2 제1호의2 라목), 지역에 따라 12년 이상 유지할 수 있는 곳도 있습니다. 실제 횟수는 관할 시 · 군 · 구 건축조례로 확인해야 합니다.

필지 면적 : 쉼터가 있는 한 필지의 면적은 쉼터와 함께 설치한 농막 등의 연면적에 주차공간 · 데크 및 외곽 정화조 면적을 합한 면적의 두 배 이상이어야 합니다. 다른 필지 면적으로 대신하지 못합니다. 예를 들어 합산 대상 면적이 50㎡라면 해당 필지는 100㎡ 이상이어야 합니다.

신고 · 등재 : 가설건축물 축조신고와 농지대장 등재가 필요합니다. 용도지역, 도로 · 재해 제한, 시설물 안전 및 건축조례 기준을 설계 전에 관할 부서에 확인하십시오.

기존 농막과 농촌체류형 쉼터 비교

실제 분쟁 사례에서 법원은 어떻게 판단했나

헌법재판소 2015헌바449 — 이행강제금 합헌 결정

농지법상 이행강제금이 과도한 재산권 침해에 해당하는지가 쟁점이 된 사건입니다. 처분명령을 받은 농지 소유자가 “토지가액의 20%를 매년 부과하는 것은 지나치게 과중한 제재이며, 재산권을 침해한다”고 주장하며 위헌법률심판 제청을 신청했다가 기각되자 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원을 청구했습니다.

헌법재판소는 당시 조문인 구 농지법 제62조 제1항(토지가액의 100분의 20 · 2021. 8. 17. 개정으로 현행 제63조로 이동)에 대해 합헌 결정을 내렸습니다. 판단 근거는 다음과 같습니다. 농지의 소유와 이용에 관한 기본 원칙은 헌법 제121조에서 도출됩니다. 경자유전(耕者有田)의 원칙 실현을 위해 처분명령과 이행강제금 제도는 입법 목적의 정당성이 인정됩니다. 정당한 사유가 있으면 이행강제금을 부과하지 않도록 하고 매수청구권을 두어 피해를 줄이고 있으며, 반복 부과에 통산 횟수나 상한이 없더라도 입법재량을 벗어나지 않는다고 보았습니다. 다만 이 결정의 심판대상은 20% 조항이었으므로, 현행 25% 비율 자체의 합헌 여부나 이중처벌금지에 관한 판단은 이 결정에 담겨 있지 않습니다.

대법원 2005마1031 — 이행강제금 감액 불가, 취소만 가능

이행강제금이 부과된 후, 금액이 과다하니 일부 감액해달라고 다툴 수 있을까요? 실무에서 자주 제기되는 질문입니다. 대법원은 이에 대해 명확한 입장을 밝혔습니다. 법원은 이행강제금을 법정 금액보다 적게 부과할 수 없습니다. 처분명령이 효력이 없거나 불이행에 정당한 사유가 있어 「이행강제금에 처하지 아니하는 결정」을 하는 것은 가능하지만, 금액만 깎아 주는 것은 안 된다는 취지입니다. 다만 이 결정이 적용한 조문은 당시 농지법의 이행강제금 조항(토지가액의 100분의 20)으로, 현행 제63조 제1항(더 높은 가액의 25%)과 비율이 다릅니다.

위 결정은 법정 산정액을 재량으로 할인하는 것과 부과 요건이 없어 이행강제금에 처하지 않는 것을 구별합니다. 현행 사건에서는 처분명령의 효력, 불이행의 정당한 사유, 평가액과 산식의 오류 등 구체적 쟁점을 검토해야 합니다.

불복 절차도 함께 짚어 둡니다. 근거는 판례가 아니라 농지법 제63조 제7항 · 제8항입니다 — 부과처분을 고지받은 날부터 30일 안에 이의를 제기하면 관할 법원이 비송사건절차법의 과태료 재판에 준해 재판합니다. 행정소송이 아닙니다. 위 결정도 1심이 과태료 재판(수원지법 2004과5410), 대법원이 재항고심인 구조에서 나왔습니다. 이 점을 모르고 행정심판이나 행정소송을 제기하면 각하되어 시간과 비용을 낭비하게 됩니다.

농지 이행강제금의 핵심 쟁점은 무엇인가

쟁점 1: 이행강제금 불복은 행정소송이 아니다

많은 분이 오해하는 부분입니다. 이행강제금 부과에 불복하려면 행정소송을 제기해야 할 것 같지만, 농지법상 이행강제금에 대한 불복은 비송사건절차법에 따른 재판으로 진행됩니다. 구체적으로는 부과처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 부과권자에게 이의를 제기하고, 부과권자가 관할 법원에 통보하면 법원이 재판을 시작합니다(농지법 제63조 제7항 · 제8항).

비송사건은 행정법원이 아닌 일반 법원(지방법원)에서 다루며, 절차가 상대적으로 간이합니다. 구술심리가 원칙이 아니라 서면심리가 가능하고, 직권탐지주의가 적용되어 법원이 직접 사실관계를 조사할 수 있습니다. 다만 비송사건절차법에 따른 재판이므로, 일반 민사소송이나 행정소송과는 다른 절차적 특성이 있어 이에 맞는 대응이 필요합니다.

한편, 처분명령 자체에 대한 불복은 행정소송으로 다투어야 합니다. 처분명령은 행정처분이므로 행정심판 또는 행정소송의 대상입니다. 이행강제금은 비송사건, 처분명령은 행정소송 — 이 구분을 혼동하면 불복 자체가 불가능해질 수 있으므로 반드시 구분해야 합니다.

쟁점 2: 처분명령 자체의 위법성을 다투는 경우

이행강제금은 처분명령의 불이행을 전제로 합니다. 따라서 명령의 효력과 부과 요건을 확인해야 합니다. 다만 명령에 위법 사유가 있다는 주장만으로 효력이 자동 소멸하는 것은 아니므로 불복 기간과 절차를 함께 관리해야 합니다.

첫째, 실제로 자경(自耕)하고 있음에도 처분명령이 내려진 경우입니다. 현지 조사 과정에서 사실관계가 잘못 파악된 경우가 해당됩니다. 조사 당일 농지 소유자가 부재했거나, 계절적 특성상 농한기에 조사가 이루어져 비경작 상태로 판단된 경우 등이 있습니다. 이때는 자경 사실을 입증할 수 있는 증거(농산물 출하 실적, 영농일지, 농자재 구입 영수증, 농기계 이용 기록 등)를 확보하는 것이 핵심입니다.

둘째, 법령상 정당한 사유와 증빙을 확인합니다. 질병이나 재해 등 구체적인 사정을 농지법령의 요건에 대조해야 하며, 농지전용 허가를 신청했다는 사정만으로 처분의무가 당연히 없어지는 것은 아닙니다.

셋째, 사전 통지와 의견 제출 · 청문 등 필요한 절차, 송달 경위와 상대방을 확인합니다. 단순한 주소 불일치만으로 결론내리지 말고 실제 송달 기록과 해당 절차의 요건을 검토해야 합니다.

쟁점 3: 농촌체류형 쉼터 설치가 처분명령을 면할 수 있는가

체류형 쉼터를 설치하면 처분명령을 피할 수 있을까요? 결론부터 말하면, 쉼터 설치 자체가 처분명령 면제 사유는 아닙니다. 쉼터는 농지 위에 설치하는 가설건축물이지, 농지를 농업경영에 이용하는 것으로 인정되지 않습니다. 쉼터를 설치했다는 사실만으로 “농지를 이용하고 있다”고 주장할 수는 없습니다.

쉼터는 농작업을 위한 시설이므로 실제 영농과 법정 이용 요건을 갖추어야 합니다. 이미 내려진 명령이 있다면 뒤늦은 쉼터 설치나 경작 개시만으로 명령이 자동 해제된다고 생각해서는 안 됩니다.

직접 경작하기 어렵다면 농지은행 임대수탁 등 법이 허용하는 이용을 검토할 수 있습니다. 수탁 신청만으로 기존 처분명령이 없어지는 것은 아니며, 농지법 제12조의 유예에 관한 매도위탁계약과 임대수탁은 서로 다릅니다.

농촌체류형 쉼터는 어떻게 활용할 수 있나 — 정리와 대응

이행강제금 강화와 체류형 쉼터 도입은 별개의 정책처럼 보이지만, 하나의 방향을 가리키고 있습니다. ‘농지를 실제로 이용하라’는 것입니다. 채찍은 방치하는 자에게 부과되고, 당근은 활용하는 자에게 주어집니다. 체류형 쉼터는 농지를 “살아 있는 공간”으로 만들려는 사람에게 합법적 도구를 제공하고, 동시에 이행강제금은 아무런 조치 없이 농지를 묵혀두는 것의 대가를 분명히 합니다.

실무 체크리스트 — 이것만은 꼭 확인하세요

첫째, 현재 소유 농지의 이용 현황을 점검합니다. 상속 · 증여 · 매매 등으로 취득한 농지 중 실제 경작하고 있지 않은 필지가 있다면, 처분명령 대상이 될 수 있습니다. 특히 상속 농지를 ‘일단 보유’하고 있는 경우, 지금 당장 이용 계획을 세워야 합니다.

둘째, 해당 농지의 용도지역(농업진흥구역, 농업보호구역, 비진흥구역)을 확인합니다. 용도지역에 따라 체류형 쉼터 설치 가능 여부와 조건이 달라집니다. 토지이용계획확인원을 발급받으면 정확한 용도지역을 확인할 수 있습니다.

셋째, 기존 농막의 적법한 용도 · 면적을 확인하고 쉼터 전환을 원하면 현행 요건과 전환 특례, 신고 절차를 관할 부서에 확인합니다.

넷째, 직접 경작하기 어렵다면 농지은행 임대수탁의 법정 요건과 실제 수탁 가능성을 확인합니다. 기존 처분명령 대응과는 구분해야 합니다.

다섯째, 이미 처분명령을 받은 경우, 이행강제금에 불복하려면 고지받은 날부터 30일 안에 부과권자에게 이의를 제기해야 하고 그 뒤 법원이 비송사건절차법의 과태료 재판에 준해 재판한다는 점을 기억합니다(농지법 제63조 제7항 · 제8항). 행정소송이 아닙니다.

여섯째, 소방도로와 재해 제한, 전기 · 수도 · 오수처리 시설의 설치 가능 여부 및 견적을 사전에 확인합니다.

자주 묻는 질문

※ 농지 처분명령과 이행강제금 문제는 실제 분쟁으로 이어지는 경우가 많습니다. 상속 농지의 처리, 체류형 쉼터 설치, 이행강제금 불복 등 구체적인 상황에 따라 결과가 달라질 수 있으므로, 법률 전문가 상담이 필요할 수 있습니다.

법무사김재성
HP 카카오톡 채널 상담
대한법무사협회 등록(등록번호 : 제6509호)
소속 : 대전세종충남지방법무사회

주요 법령 · 설명 재검토일 · 2026년 9월 8일